Территория украинского государства в ХХ веке была изначально оформлена в результате деятельности Центральной Рады (март 1917 — апрель 1918 гг.), создавшей Украинскую Народную Республику (УНР).
Рада и захватившие власть в Петрограде большевики не торопились признавать друг друга:
- Рада определялась большевиками как «буржуазная», хотя и претендующая на выражение национальных прав украинцев;
- большевики считались Радой узурпаторами, т.к. власть в новой России должна была принадлежать всей социалистической демократии, а не одной партии.
После свержения царя организованная в марте 1917 г. Центральная Рада стала центром украинского национального движения. Ей было необходимо обозначить определенный объективный критерий для определения границ Украины. Взяв во внимание тот неоспоримый факт, что в ХІХ — нач. ХХ вв. в Европе происходило становление национальных государств, а также уже отсутствие сколько-нибудь обозначенной территории Украины в Российской империи (смотри: « После революции 1917 г. большевики подарили Украине ее нынешний Юго-Восток ?»), следует признать, что единственно возможным объективным критерием определения границ Украины был национальный состав населения. В условиях продолжавшейся мировой войны говорить об очень тщательном (до волости или хотя бы уезда) следовании этому критерию речь идти не могла. Поэтому Центральная Рада обозначила этот вопрос в общих чертах, а основной административной единицей при выделении территории Украины стала губерния.
Во время проведения Первой всеобщей переписи населения Российской империи (1897 г.) одним из показателей был родной язык (малороссийский или великороссийский), который и стал объективным критерием при определении национального состава. Выяснилось, что на территории девяти губерний украинцы составляли большинство населения. Причем в Полтавской, Киевской, Екатеринославской, Харьковской, Подольской, Херсонской, Волынской, Черниговской губерниях украинцы составляли абсолютное большинство населения (от 53,5% до 93,0 %), а в Таврической — относительное (42,2%). Согласно декларации Центральной Рады от 11 мая 1917 г. именно в границах этих губерний должна была быть создана «Украина», причем подчеркивалось, что «выделение неукраинских частей из этих губерний и, наоборот, включение в состав украинской области украинских частей из смежных губерний, — Холмской, Гродненской, Минской, Курской, Воронежской, Кубанской обл. и пр. представляется Краевому совету [раде], по соглашению с Временным правительством и населению этих территорий». В ноябре этот принцип был законодательно закреплен в ІІІ Универсале Центральной Рады.
Таким образом, этнографический критерий стал основным при определении границ Украины, но он был ограничен существовавшим со времен Российской империи административным делением. Сразу же после захвата власти с этим критерием фактически согласились и большевики. Надеясь захватить власть в Украине, во второй половине ноября Сталин настаивал на том, что именно Киевский областной комитет РСДРП(б) должен стать инициатором созыва Всеукраинского съезда советов, причем за дело должны были взяться «киевляне, одесситы, харьковцы, екатеринославцы и прочие», то есть речь шла о всех 9 губерниях.
Попытка захватить власть на созванном в Киеве в начале декабря 1917 г. Всеукраинском съезде советов сорвалась. Тогда большевики пошли по другому пути: пробольшевистские депутаты Всеукраинского съезда выехали в Харьков и присоединились к проходившему там областному съезду советов Донецко-Криворожского бассейна. Новый съезд был провозглашен Всеукраинским, на нем был избран Центральный исполнительный комитет Украинской (советской) народной республики. Он 17 декабря (по старому стилю) 1917 г. образовал правительство — Народный секретариат, который ставил своей целью объединить «для борьбы с Центральной Радой трудящихся всех местностей, на которые претендует Центральная Рада».